עתירה לביטול החלטת משיב 1 (להלן: "משרד הבריאות") לפיה נשלל "ציון המגן" שקיבלו העותרים בקורס הכנה ובבחינה שנערכה בסיומו וזיכה אותם בתוספת של 10 נקודות לציון שקיבלו או שיקבלו בבחינה הממשלתית לקראת סטאז' ברפואה.
הרקע לעתירה
1. העותרים הינם בוגרי לימודי רפואה באוניברסיטאות מוכרות בחו"ל ובעלי השכלה רפואית כמשמעות מונח זה בסעיף 4(ב)(2) לפקודת הרופאים [נוסח חדש], התשל"ז-1976 (להלן: "פקודת הרופאים"). הם חזרו לישראל וביקשו לקבל בה רישיון לעסוק ברפואה. לשם כך הם השתתפו בקורס הכנה לבחינה לקראת סטאז' (להלן: "קורס ההכנה") אצל משיב 3 (להלן: "בית החולים"). הקורס הוכר כדין בהתאם לתקנה 5א' לתקנות הרופאים (בחינה לקראת סטאז'), התשמ"ח-1988 (להלן: "התקנות"). העותרים סיימו בהצלחה את הקורס וקיבלו בבחינה שהתקיימה בסיומו ציון הגבוה מ-70, הנחשב כ"ציון מגן" כמשמעותו בסעיף 5א(ב) לתקנות. בהמשך נבחנו העותרים בבחינה הממשלתית לקראת סטאז' שנערכה בהתאם להוראת סעיף 17ב' לפקודת הרופאים (להלן: "הבחינה הממשלתית"). לפי תקנון קורסי ההכנה שנקבע על ידי משרד הבריאות ומשיב 2 המשמש כמנהל האגף לרישוי מקצועות רפואיים במשרד הבריאות (להלן: "ד"ר שנון"), משמעות ציון המגן שניתן בסיום קורס הכנה הינה תוספת של 10 נקודות לציון הבחינה הממשלתית לכל מי שציונו בקורס ההכנה עולה על 70, כדוגמת העותרים, כאמור.
2. קורס ההכנה שקיים בית החולים במהלך החודשים פברואר-אוגוסט 2012, בו השתתפו העותרים, אושר על ידי שני המשיבים ביום 25.01.12. כן אושר מתן ציון מגן למסיימים את קורס ההכנה בהצלחה. לטענת העותרים, קורס ההכנה הועבר על ידי מיטב המרצים המומחים בתחומם ונוהל כהלכה. במהלך הקורס נערכו בבית החולים מספר ביקורים של נציגי משרד הבריאות בכללם מנכ"ל המשרד, פרופ' גמזו, ולא נשמעה כל טענה בנוגע להתנהלותו או איכותו. בסיומו של הקורס, נערכה ביום 8.08.12 בחינת סיום בפיקוח מפקחים מטעם משרד הבריאות. הבחינות נבדקו על ידי יו"ר וועדת הבחינות הממשלתית ברפואה פרופ' הרברט פרוניד ותוצאותיהן פורסמו לנבחנים ביום 17.08.12. בהמשך, ביום 20.09.12 נבחנו העותרים בבחינה הממשלתית בהסתמכם על כך שמובטח להם ציון מגן של 10 נקודות. לטענת העותרים, הידיעה כי מובטחת להם תוספת של 10 נקודות השפיעה על דרך הלימוד לבחינה ופתרונה, שכן הם חילקו את זמנם על מספר שאלות קטן יותר כדי להשיג את רף הציון הנדרש בהניחם קבלת התוספת של אותן 10 נקודות, כאמור.
3. ברם, ביום 23.10.12 פורסמו ציוני העותרים בבחינה הממשלתית. או אז, נתחוור להם כי משרד הבריאות החליט שהם אינם זכאים לתוספת ציון המגן, וזאת בשל בדיקה ובירור שנערך על ידי המשרד. למרבית העותרים, אי ההכרה בציון המגן גרמה לאי עמידתם בבחינה הממשלתית, ולאחרים מביניהם, אי ההכרה מנעה מהם לעבור את רף הציון (50) המתיר הגשת ערעור על הציון שקיבלו. בסופו של יום, ניתנה לעותרים אלו זכות הערעור, אך ערעורם טרם נבדק. יצוין כי לפי תקנון קורס ההכנה והוראות משרד הבריאות, ציון המגן תקף לשנתיים מיום קבלתו ולשלושה מועדי בחינות ממשלתיות בלבד. גם לא ניתן לקבל ציון מגן חוזר לאחר השתתפות בקורס הכנה נוסף.
4. בפגישה שקיימו חלק מהעותרים עם נציגי בית החולים ביום 25.10.12 נאמר להם כי ההחלטה בדבר הקפאת ציוני המגן שלהם התקבלה נוכח תלונה שהתקבלה במשרד הבריאות על ידי תלמיד אחד או שניים שלמדו בקורס ההכנה ונכשלו בו. התלונה התייחסה להתנהלות הקורס, ובכלל זה לנוכחות המשתתפים בו, אופן רישום הנוכחות, ניהול הבחינה שהתקיימה בסיומו, כשבין היתר נטען כי נמסר לנבחנים מידע על שאלות הבחינה לפני קיומה וכי ניתן סיוע לנבחנים במהלך הבחינה בניגוד לנהלים.
5. ניסיונות העותרים לשינוי החלטת משרד הבריאות נחלו כשלון חרוץ. במכתב שנשלח להם מטעם משרד הבריאות ביום 6.11.12 נכתב כי בשל חומרת הטענות הנוגעות לקורס ההכנה, מבקש המשרד לברר את העניין לעומקו בטרם יקבל את החלטתו בנושא. בהמשך, ביום 17.12.12, העביר משרד הבריאות את בירור התלונות כנגד הקורס והמבחן שנערך בסיומו לחקירת משטרת ישראל.
6. המצב כיום הוא אפוא, כי בירור התלונות אודות קורס ההכנה עומד על שולחנה של משטרת ישראל, כשעד לסיום חקירתה - שלטענת העותרים טרם החלה, נשללת מהם זכותם לקבלת ציון המגן וכפועל יוצא מכך לעבור בהצלחה את הבחינה הממשלתית ולהתחיל את תקופת הסטאז'. יצוין כי משרד הבריאות ניאות לאפשר לעותרים לגשת לבחינה הממשלתית במועד הבא ולהעניק היתר זמני לביצוע סטאז' למי שיעברו אותה ללא ציון מגן.
טענות הצדדים
7. לטענת העותרים, החלטת משרד הבריאות אינה חוקית מפני שהיא פוגעת פגיעה חמורה בזכויות העותרים, בכלל זה בזכויותיהם החוקתיות לכבוד, לשם טוב, ולחופש העיסוק, כל זאת מבלי שהוכח שדבק בהם כל רבב. למעשה, משרד הבריאות החליט שבשל חשד לאי סדרים כביכול בקורס ההכנה בו השתתפו העותרים, ייעצר כל מסלול חייהם ויימנע מהם לעסוק במסלולם המקצועי בו השקיעו שנים רבות מחייהם, עד למיצוי החקירה אודות החשד, שכאמור אינו נוגע למעשיהם שלהם כי אם להתנהלות הקורס. התשתית העובדתית שעמדה בפני משרד הבריאות במועד קבלת ההחלטה לא הייתה כזו שהיה בה כדי להצדיק פגיעה כה משמעותית ובלתי מידתית בהם. למעשה מדובר בענישה קולקטיבית שנעשתה ללא בירור אינדיבידואלי ואף ללא שימוע של העותרים או לכל הפחות תשאולם. לטענת העותרים, אפוא, החלטת משרד הבריאות הינה בלתי סבירה ובלתי מידתית בעליל ודינה להתבטל.
8. בתשובה טענו המשיבים כי ההחלטה ניתנה כדין ויש להותירה על כנה. אכן, במהלך הקורס לא הגיעה למשרד הבריאות כל תלונה על אי סדרים, ופרופ' פרוינד, יו"ר וועדת הבחינות במשרד הבריאות אף אישר את הבחינה חרף מספר הערות שהעלה לגביה. ברם, ביום 30.08.12 פנה אחד מהתלמידים שהשתתף בקורס לוועדת הבחינות ומסר מידע על אי סדרים חמורים בקורס. בהמשך שלח אותו תלמיד מייל ומכתב לד"ר שנון בעניין. המידע שנתקבל אודות קורס ההכנה בו השתתפו העותרים והמבחן שהתקיים בסיומו עורר חשד כבד אודות תקינות ניהול הקורס והבחינה. כאמור, התלונה התייחסה לנוכחות המשתתפים בו וניהול הבחינה שהתקיימה בסיומו. בכלל זה נטען כי נמסר לנבחנים מידע על שאלות הבחינה לפני קיומה וניתן סיוע לנבחנים במהלך הבחינה בניגוד לנהלים. למעשה ניהול הקורס היה בעייתי מרגע פתיחתו, שכן רשימת המשתפים בו כפי שהועברה למשרד הבריאות השתנתה כל הזמן. לקורס גם נרשמו תלמידים שכלל לא היו זכאים לקבלת ציון מגן בהתאם לכללים. עוד נטען כי ניתוח תוצאות הבחינה העלה כי כל הנבחנים, למעט חמישה, עברו בהצלחה את הבחינה, וכי מחצית הנבחנים קיבלו ציון גבוה מ-80. אחוזי המעבר בבחינה וציונים אלו עוררו סימני שאלה במשרד ובהסתדרות הרפואית בשל היותם יוצאי דופן. כיום, ככל הנראה, ישנה גם נבחנת נוספת המוכנה להעיד במשטרה על אותן טענות חמורות.
9. חרף האמור, על אף הממצאים החמורים, הוחלט שלא למנוע ממשתתפי הקורס להשתתף בבחינה הממשלתית. תוצאות הבחינה הממשלתית, אותה עברו 24 נבחנים מתלמידי הקורס מבלי שנדרשו להשתמש בציון המגן, העלו כי אין כל התאמה בין הציונים הגבוהים שנתקבלו במבחן שערך בית החולים בסיום הקורס לבין ציוני הבחינה הממשלתית, דבר שחיזק את החשדות אודות אי הסדרים בקורס. משרד הבריאות גם הסתייע בשירותיה של ד"ר נטע נוצר מומחית בתחום הסטטיסטיקה, אשר השוותה את ציוני המעבר בקורס ההכנה לציוני המעבר בבחינת הרישוי. מסקנותיה היו כי המתאם בשיעור 0.22 שנמצא בבדיקת הקשר בין ציוני הנבחנים בבחינת המגן (ממוצע 80.79) ובין ציוני הנבחנים בבחינה הממשלתית (50.71), הוא נמוך ולא מובהק. לדבריה, תוצאות הנבחנים בבחינה שנערכה בבית החולים חריגות ולא קשורות לתוצאות הבחינה הממשלתית של אותה קבוצת נבחנים. לאור כל זאת, ולאחר קבלת התייחסותם של מנהלי הקורס ועורכי דינם של העותרים, הוחלט כי לא ניתן להתעלם מהחשדות שהראיות אודותיהן הלכו והצטברו, וציוני המגן של העותרים הוקפאו. בשל העובדה כי מדובר בחשד לעבירות פליליות חמורות של מרמה, העתקה וזיוף, הוחלט כאמור להעביר את הממצאים לחקירת המשטרה.
10. לפיכך, נטען כי לאור הנסיבות האמורות, ההחלטה שנתקבלה היא סבירה ולא היה מנוס מלקבלה. לא ניתן היה להתעלם מהמידע שעמד בפני המשרד, ובאיזון בין זכות הנבחנים לקבלת ציון המגן לפי התקנות לבין חובת העמידה בתנאי הרישיון ללא ספק כלשהו בהתאם לפקודת הרופאים, הוחלט כי יש להעדיף את התוצאה לפיה לא יועמדו בסכנה חיי אדם בידי מי שיש ספק לגבי זכאותו לקבלת רישיון לעסוק ברפואה. מה גם, שסעיף 4 לפקודת הרופאים מונה בין התנאים לקבלת רישיון את היות המקבל אדם הגון, ולא יעלה על הדעת ליתן רישיון למי שיש חשדות חמורים לגבי הגינותו, במיוחד כאשר הדבר נוגע לעצם קבלת הרישיון, בטרם בירור החשדות. כמובן, שאם הבירור המשטרתי יעלה כי אין ממש בחשדות וכי העותרים השיגו את ציון המגן שלהם ביושר, הוא יובא בתוצאות הבחינה. על מנת למזער את הפגיעה בעותרים הוחלט כאמור, לאפשר למי מהם המעוניין בכך, לגשת לבחינות הרישוי הבאות ללא ציון המגן וליתן לו את ההזדמנות להוכיח את עמידתו בתנאים המינימאליים לעיסוק ברפואה.
11. בית החולים שצורף גם הוא כמשיב לעתירה טען בתשובתו כי יש לדחות את העתירה כנגדו בהעדר יריבות, שכן טענות העותרים מופנות אך כנגד החלטת משרד הבריאות וד"ר שנון והיא אינה מעלה כל טענה מוגדרת כנגדו. לגופו של עניין הוסיף בית החולים כי קורס ההכנה שקיים הופעל והתנהל ברמה המקצועית הגבוהה ביותר, בהשתתפותם של מיטב המרצים, תוך הקפדה על נהלי הרישום ובכלל זה רישום נוכחות. הטענות כנגד ניהול הקורס הועלו בפניו לראשונה אך ביום 27.09.12, ומדובר בטענות חסרות כל בסיס.
12. להשלמת התמונה יצוין כי בדיון שהתקיים בבית המשפט ביום 15.01.13 ציין ב"כ המשיבים כי ככל שיחלוף הזמן וטרם יהיו תוצאות מחקירת המשטרה, משרד הבריאות יקבל החלטה חדשה בעניינם של העותרים לפי החומר שיהיה מונח בפניו. ברם, החלטה שכזו אינה יכולה להתקבל לפני תום מחציתה הראשונה של שנת 2013. מתן החלטה במודע מוקדם יותר היא חסרת משמעות, שכן המשטרה לא תספיק להעמיד בפניהם חומר נוסף מחקירתה. עוד ציין ב"כ המשיבים כי המשרד מוכן לפנים משורת הדין לאפשר לעותרים לגשת לבחינת מגן בבית חולים אחר בו מתקיימות בחינות מעין אלו. הוא הוסיף כי למעשה בפני משרד הבריאות קיימות כבר בשלב זה ראיות מנהליות מספיקות לפסילת הקורס לצמיתות וההחלטה להתלות את העניין עד לבחינת המשטרה היא כבר הליכה לפנים משורת הדין לקראת העותרים.
13. אל מול הצעות אלו טען ב"כ העותרים כי קבלת החלטה חדשה בחודש יולי השנה לא תאפשר לעותרים די זמן לתקוף את ההחלטה במקרה בו יוחלט להמשיך להתלות את ציון המגן שלהם או שמא לפסלו כליל, עובר למועד הבחינה הממשלתית הבאה בחודש ספטמבר. לדבריו, בשל הפגיעה הקשה מאוד בעותרים, האיזון נמצא במתן החלטה חדשה של משרד הבריאות עד לסוף חודש אפריל אך לא מעבר לכך. בהקשר זה הוא ציין כי משרד הבריאות המתין שלושה חודשים וחצי בטרם פנה למשטרה, וזאת רק לאחר הגשת העתירה, מבלי שחש למהות הפגיעה בעותרים וטענתו כיום לחוסר זמן אינה ראויה. באשר לאפשרות הבחינה בבית חולים אחר הוא ציין כי אין בכך כדי לתת מענה לעותרים, שכן בכל בית חולים נערכת בחינה בהתאם לחומר ולדגשים שנלמדו בקורס ההכנה שנערך באותו בית חולים בלבד.
לשלמות התמונה יצויין כי שלושה מהעותרים (עותרים 1, 3, 21) ביקשו את מחיקתם מהעתירה נוכח העובדה שהם עברו את הבחינה הממשלתית מבלי להזדקק לציון המגן.
דיון והכרעה
14. התנאים לקבלת רישיון לעסוק ברפואה קבועים בסעיף 4 לפקודת הרופאים. סעיף 17 לאותה פקודה העוסק בבחינות לסטז'רים קובע כי המבקש לעשות סטאז' חייב לעמוד בבחינות אשר נושאיהן, סדריהן ודרכי הרישום, כמו כל עניין אחר הקשור בהן, ייקבעו בתקנות. ואכן, בהתאם להסמכה זו תוקנו התקנות האמורות, בכללן נקבעו הכללים לבחינה הממשלתית, לקורסי ההכנה ולציון המגן הניתן בסיומם. פשיטא כי לעותרים אין זכות לעסוק במקצוע הרפואה אם אינם עומדים בכל הדרישות שנקבעו בפקודת הרופאים ובתקנות שהותקנו מכוחו. מה גם שאל מול זכותם של העותרים עומדת זכותו של הציבור כי במקצוע הרפואה יעסוק רק מי שעומד בדרישות ובתנאים שנקבעו בדין. משרד הבריאות הוא זה האחראי מכוח הדין על בריאות הציבור, ועליו להיות משוכנע כי אדם המקבל רישיון לעסוק ברפואה הינו בעל כישורים הולמים, שהרי חיי בני אדם ושלמות גופם ונפשם מופקדים בידיו. בית המשפט לא יבוא בטרוניה אל הרשות אם לא תתיר לרופאים לעסוק ברפואה בישראל אלא אם כשירותם אינה מוטלת בספק (בג"צ 4539/94
ד"ר נקסה נביל נ' ד"ר אפרים סנה, פ"ד מח(4), 778; ע"א 10834/04
ד"ר פלונית נ' המנהל הכללי של משרד הבריאות, 21.11.06). במסגרת זו גם צריכה להיות התייחסות לתקנה המאפשרת רכישת ציון מגן בקורס הכנה. תקנה זו באה אמנם להיטיב עם מי שסיים לימודי רפואה ולסייע לו להתחיל בסטאז' גם אם לא הצליח בבחינה הממשלתית, אולם ברי כי יש להתייחס אל ציון המגן באחריות וברצינות מקצועית באופן שיבטיח הישגים מינימאליים המכשירים את הנבחן לסטאז' (השוו בג"צ 3930/94
זוהדי ג'זמאוי נ' שר הבריאות, פ"ד מח(4) 788).